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改革开放的这些年来，我国的经济发展围绕土地、劳动力、资本等传统生产要素，充分释放了生产力，使得中国经济在过去很长一段时间内保持了较高的增速。这个阶段地方财税围绕着土地财政构建经济制度、政策体系乃至职能部门。各地方政府都把工作重心放到工业化、城市化建设相关的招商引资上。地方财政的来源几乎全部围绕在土地出让、房地产相关税收、城投企业土地抵押融资和地方政府债券融资等方式的土地财政上。这也直接铸就了过往20年我们房地产行业的辉煌。房地产被作为一个投资性工具，其飞速增长的回报率远远高于工业平均利润，更有上市公司卖掉一线城市的房产就能获得超过企业全年经营利润的案例出现。

如此丰厚的投资回报率为地方经济和GDP增长起到了显而易见的作用。因此，在2022年之前我国的金融体系都是围绕在“钢筋水泥”之上的“土地经济”构建。却也大大削弱了实体经济，以及中小企业的金融支持力度。现任中国香港沃德国际资产管理顾问公司董事局主席的卢麒元在1999年撰写的《香港的超级地租》中提到：“僭越土地主权，向土地使用者征缴的超越了一般意义或者平均租赁费用的那部分类租性的收入，或者类税性的收入。”虽然“土地经济”给地方带来经济的增长和繁荣，却也给当地居民及经济长远带来了巨大的负担，这从经济学的角度不能说其不好。但不可否认的是，仅依靠“土地经济”，确实局限了整个经济环境和市场的良性发展。相对于欧美这些成熟的工业化国家，美国、日本的土地经济占GDP比分别为2%和1.5%，远远低于中国的25%。也大大影响了金融系统为实体经济提供服务意愿。

随着工业化、城市化不断推进，土地的发展空间不断变小。发展到2022年的如今，我国有土地出让收入实现6.69万亿（同比下降23.30%、同比减少2.02万亿元），28个省级行政区的土地出让收入均明显下滑，这无疑在财政收入压力加大的背景下，冲击地方财政的又一种力量。目前地方政府的财政问题非常严重，却找不到税收的增长点、更不确定区域经济的动能哪里。事实正在越来越清晰告诉的我们，过去依靠大搞土地建设、招商引资等刺激手段，给地方财政收入和GDP增高的工具正在逐渐失灵。在国家推动经济、社会持续健康发展、共同富裕的社会主义本质要求下，对宏观经济管理提出了一系列新的要求和挑战，迫使各级政府反思传统的发展模式，探索新的发展模式和发展路径。

数字经济渐成高质量发展“新动力”

“土地经济”下的房地产作为支柱行业，作为过去20年经济增长的火车头，截止2022年仍然占据GDP的7.34%，间接带动相关产业占10%，合计约占GDP的17%。房地产开发投资占固定资产投资的27.3%，广义房地产产业链完全带动的相关投资占比52.5%。地方政府依赖土地财政，房地产相关收入约占37.6%。围绕着“土地经济”构建地方财政和金融体系，导致了经济社会发展出现了“有增长无发展”的局面。且房地产泡沫不断积累、地方债愈演愈烈、污染有增无减、温室气体排放高居世界首位……

面对着整个社会经济的转型升级，国家先是在2020年提出以新发展为理念，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系的新型基础设施建设概念。国家互联网信息办公室相关负责人在第五届数字中国建设峰会新闻发布会上表示：从2017年到2021年，我国数字经济规模从27万亿元增长到超45万亿元，稳居世界第二。数字经济在整个GDP中的比重提升至39.8%，数字经济发展动能加速释放。

由于疫情期间各地政府财政问题，政府的数字化进程虽然有所推迟但2022年6月23日国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，依然明确表达了各地政府应主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。

若干国家相关政策及文件为数字政府的建设指明了方向，对于数字政府整体的投入将会有明显提升。《数字中国建设整体布局规划》将数字中国建设工作情况作为对有关党政领导干部考核评价的参考，进一步加强了数字政府建设的确定性。

土地经济如何向数字经济转型？

当前所有地方经济发展，都卡在了“模式趋同”和“路径依赖”上。不论是怎样类型地方经济，当前的产业定位、招商政策、产业运营体系上都非常趋同，严重缺乏自主创新能力。在具体政策上，各地园区产业发展和招商引资等政策也没有本质区别，差异仅体现在优惠力度上，但由此导致各地方政府仅能通过优惠政策互相攀比、互相模仿“拼优惠”，不仅加重了地方财政的负担，也加剧了低层次竞争和“内卷”。地方经济发展突破瓶颈，就必须摆脱“给地、给房、给政策、给资金”等过往“成功经验”的依赖，转向“给渠道、给平台、给机会、给创新”的新路径，尤其是地方经济公共平台上服务的迭代与创新。

我国数字经济蓬勃发展，具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，相关技术蓬勃发展持续激发经济社会发展的新动力，也造成越来越多的企业对政府提出数字经济相关建设支持需求。企业需求的改变，也同时要求政府也从传统路径向产业生态资源、数据与创新应用资源等不同环节的系统化、专业化支持转变。要求地方政府及落地园区，构建集中且高效的政策、资本、技术、渠道、咨询等服务平台。思考如何整合利用知名高效、科研院所及协同性强的高科技企业，支持企业加强核心竞争力的同时，补全政策补贴、行业付出及品牌宣传相关的服务。

地方经济升级，需要地方角色发生转变

地方经济需要转型升级，不仅是要摆脱过往的“给地、给房、给政策、给资金”路径，更要构建“给渠道、给平台、给机会、给创新”路径之上的突破。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“发挥产业投资基金引导作用，加大融资担保和风险补偿力度”，为“十四五”期间政府高水平推进资本招商“定标引航”。

相对于传统的招商方式，资本招商最大优势就是精准和高效。通过发挥政府主导资金的作用开展资本招商，一方面解决了企业发展面临的融资困境，另一方面解决了地方政府招商引资的难点。深圳目前基本形成以基础设施公共事业为主体、以金融及战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”国有资本格局，形成可供借鉴的“深圳模式”。核心就是“园区+创投”，即以科技园区为依托，以科技金融为纽带，通过前期租金、资金和技术入股等具体方式提供资金支持、分享产业发展红利。深圳在2018年设立了全国首支天使投资引导基金，100%投资种子期、初创期企业孵化发展项目，加速科技成果转化效率。截至2021年，该基金已累计撬动社会资金超过100亿元人民币，投资了567家高科技企业，培育出54家估值超1亿美元的企业。而更牛的合肥市，在2008年战胜武汉、深圳等地，拿下京东方（000725）第6代TFT-LCD（液晶面板）生产线，并展现出了颇大的投资气魄。在当年合肥市财政收入仅为301亿元的情况下，合肥除了筹集60-90亿元的资本金外、又另与京东方一起申请国开行85亿元的银团贷款。合肥京东方也不负政府的信任与期待，一路披荆斩棘将事业做的蒸蒸日上。合肥国资通过二级市场减持完成京东方投资退出，为新的投资积累资金，实现良性循环。也因此，合肥市政府也被外界戏称为“中国最牛风险投资机构”。在实践中，安徽合肥坚持“以投带引”，依托三大国资平台，围绕投资全链条打造“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”闭环。2010—2020年，合肥GDP规模从2700亿元增至万亿元，全国排名升至20位，不仅成为地方经济增长最强黑马，也依靠“科技投行”的能力，成功引入并培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群，实现十年“换道超车”。

总结合肥资本招商基本路径可概括为：以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带、股权纽带作为突破口和切入点，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，通过直接投资或组建参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力。这些经验与探索为其他地方政府招商引资与经济发展带来了“科技投行”的新思路。

数字经济时代·地方职能该如何应对与调整

所谓的市场经济重效率、社会经济重协调。从当前的市场环境，我们已经得出明确额结论：追求“利益最大化”的经济发展时代已经过去；基于当地要素的实际情况，以社会需求为核心配置的数字经济时代已经来临。这里我们能很明确的认识到由“土地经济”向“数字经济”转型，对于政府及相关职能的要求完全不同：

“数字化”政府和“钢筋水泥”政府完全不同；

“数字财政”和“土地财政”完全不同；

“数字金融”和“土地金融”完全不同。

也因此，虽然各个组织已经明确的认知到“土地经济”已经在走下坡路，但根深蒂固的利益机制和惯性使然，让他们更愿意生活在当下的“舒适区”中。不过值得欣喜的是，当前有越来越多的地方政府开始像深圳、合肥那样，基于工业化、城市化已经健全的职能之上思考地方财政收入来源与财政收入转变的实践。经济发展必然要改变旧有的生活方式，重新分配利益，所以必然伴随着矛盾和冲突。政府的关键作用之一，就是调控改变速度的快慢。

社会变化过程快慢之间，对身处其中的人而言，感受天差地别。对于环境的变化，人们需要时间去适应。人不是机器部件，不可能瞬间调整，也没有人能一直紧跟时代，所以稳定的改革过程要留下足够的时间和资源去缓冲。有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言：“在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。”世事复杂，逻辑和理论之外的不可控因素太多，所以具体问题的解决方案，只能在实践中不断权衡、取舍、调整、改进。但发现和提出好的问题，是解决问题的第一步，且“提问”本身，往往已蕴含了对解决思路的探索。切中要害的问题，必然基于对现实情况的深刻理解。因此，无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。